呼唤住房政策的回归

刘正山

（《中国青年》杂志08年第4期）

“居者有其屋”不仅仅是中国人的追求，各国政府都毫无例外地将此奉为其执政的目标。即使是资本主义市场经济的典范——美国，亦明确提出：“联邦政府有责任为每一个家庭提供一套舒适的住宅”。美国总统胡佛曾说：“没有什么东西比住房更能为谋求人们幸福和社会安定作出贡献。”

如何实现“居者有其屋”？几乎所有的发达国家，都是在经济起飞的初期采用优先保障居住问题的方针，由政府主导解决住房问题；当社会主要群体的住房问题解决之后，才放开商品房市场、推进住房私有化。在瑞典是从1976年起，荷兰是从1977年起，英国从1979年起，丹麦和德国从1982年起，随着各国的住房短缺问题逐步缓解，各国广泛开始实行住房市场化政策，放松或取消租金管制，对社会出租房不再大规模建造，转而翻修，鼓励住房私有化，增加自有住房的补贴，同时减少对低收入人群的住房补贴。

如新加坡，20世纪60年代推行“居者有其屋”计划，大兴公房建设。新加坡的住房范式，可概括为：“公屋＋象征性租金”。到了20世纪80年代，80%以上的家庭都居住舒适。当大多数居民居住问题得到解决之后，新加坡开始放开商品房市场，让那些少数富裕的人群购买商品房。

美国住房发展的思路，也是先保障“居者有其屋”。美国早期并没有太注重住房保障问题。直到1929年至1933年，世界经济大萧条之后，自由市场经济模式的弊端充分暴露。于是，1934年，美国出台了《临时住房法案》，以解决失业者的住房问题。1937年，该法案补充为《廉租住房法》，规定由中央政府出资，由各地方政府的公房管理局具体负责建造并管理廉租房，供低收入家庭租用。1949年的《住房法案》（修正案）明确提出，“联邦政府有责任为每一个家庭提供一套舒适的住房”。此后，联邦政府建设了大约130万套公房。目前，美国政府资助的廉租公寓已达600万套，其中200万为政府所有，主要提供给残疾人和65岁以上的老人，其余400万套为私有公助。

反观我国住房政策，存在过度市场化的趋势，住房保障严重不足。1998年7月3日，《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]）23号）提出，深化城镇住房制度改革的目标是：“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。”然而，其后政府并未兑现“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”的承诺。到了2003年8月12日，《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发18号文）称：“房地产业关联度高，带动力强，已经成为国民经济的支柱产业。”截至目前，经济适用房供给比例却只有3%，远远低于1998年国务院23号文件所说的70%的比例。而且，这些所谓的经济适用住房，建设的地点非常偏僻（而美国，甚至曼哈顿都有廉租房）；存在暴利（我的计算表明，经济适用住房的自有资金利润率在50%左右，商品房的自有资金利润率在100%—300%左右）；存在寻租等问题。

正是因为保障性质的住房供应严重不足，商品房价格飞涨，中国社会调查所的研究显示，2005年度居民住房满意度只有20.5%，比上年下降12.1个百分点。中国社会科学院的一项调查称，百姓将住房问题列为“新三座大山”之首，亦说明大多数民众对于住房非常不满意。

借鉴发达国家的经验，我国应该根据目前经济社会发展的阶段，及时检讨最近几年的房地产政策，并让住房回归本来的面目。

首先要做好的是地方政府的定位。应当剥离地方政府的经济发展职能，实行公共财政，政府的责任只是提供公共产品和调控等。众所周知，理想的政府，是裁判员角色，而不是运动员。我们的政府，既是裁判员，更是运动员。

当前，我国地方政府负有发展经济的责任，以GDP为政绩考核的主要内容，地方政府的主要目标不是提供服务，而是把GDP做高。统计数据显示，2000年，政府用于基本公共品的支出只占财政支出的43%，发达国家一般在70%。相反，政府花费的经济建设费仍然占财政支出30%。为了保障经济发展，必须有巨额的财政支出作为支撑。而房地产提供了很好的财税来源。根据国务院发展研究中心的一份研究报告，地方政府的财政收入中，来自房地产的“土地财政”（包括土地出让金、各种房地产税费）收入占60—90%。在这种情况下，地方政府没有积极性提供保障性住房。据估计，廉租房的供给每增加 5%，就会迫使房价下降3%—4%。房价下跌，土地出让金会跟着降低，这将直接减少地方政府“第二财政”收入。

由此看来，一旦转换地方政府的职能，改变政绩考核的内容，将财政体制转变为“公共财政”，地方政府才有积极性落实中央的住房保障政策，才不会继续奉行“土地财政”。据测算，如果政府改变职能，不主要依赖房地产税费，房价至少降低40%。

其次，要重新定位住房的性质。我认为，住房或商品住宅，作为一个特殊的商品（我更愿意称之为准公共品），它首先具有的功能就是居住（即消费），至于投资功能，是衍生出来的。试想，一栋房子连居住的功能都满足不了，谁会拿它来投资呢？

当然，考虑到我国经济发展的阶段，以及参考国际住房保障的经验，我国的住房性质界定，应当回到最基本的“居住”功能上，而不能强调投机品或投资品。

我们都知道“世界住房日”。但是，联合国为何要确定“世界住房日”？其目的是，唤起人们对人类居住环境和人人享有适当住房基本权利的关注，呼吁各国政府重视住房及相关问题，并为解决这些问题作出积极努力。从更一般的意义上，国际上将住房提升到人权的高度对待的。1991年，联合国经济、社会和文化权利委员会专门发表了《关于获得适当住房权的第四号一般性意见》，“意见”的第一条规定：“适足的住房之人权由来于相当的生活水准之权利，对享有所有经济、社会和文化权利是至关重要的。”

我国今后应当为中低层收入阶层大力提供保障性住房（当然，其获取的条件、产权和交易等应当设置严格约束条件）。相应地，要对第二套或以上的住房拥有者，征收累进保有税，以打击住房投机或投资行为。当且仅当多数群体的住房问题得以解决的时候，方可重提“住房支柱产业”，或者大力发展商品住房。（注：本文发表时有删节）