别对土地承包经营权流转寄望过多
刘正山

“允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。”9月30日，胡锦涛在考察土地大包干发源地——安徽凤阳小岗村时，明确表示。

胡锦涛的讲话，引发很多猜测。有的学者认为，这实际上是主张农村土地私有化；有的学者认为，土地流转之后要防止土地兼并，要加强社会保障的构建，要推行配套的户籍制度改革等等。

其实，仔细阅读官方媒体发布的胡锦涛讲话原文，不难发现，很多学者无非是借题发挥。

讲到土地流转，需要问两个问题：流转什么？流转向哪里？

第一，“流转什么”。看看胡锦涛的原文，“流转土地承包经营权”。那么，这一点与现行教科书中的“土地流转”概念有所不同。

按照一些大学的教科书定义，“土地流转指土地使用权流转，也就是拥有土地承包经营权的农民将土地的经营权转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让经营权（使用权）。”

也就是说，拥有土地承包经营权的农户，转让的只是使用权，还拥有土地的承包权。这相当于将自己拥有的土地承包经营权的土地“出租”。

胡锦涛的讲话，意思则是农户可以转让“土地承包经营权”，即包括“承包权”和“经营权”。这是具有一定突破性的。这相当于农民将土地“出售”。那么，不再拥有土地承包经营权的农民，将转移到城镇中，从事非农工作。获转土地承包经营权的农户，则因为拥有更大面积的土地，可以实行规模经营。

不过，无论是“土地流转”还是“土地承包经营权流转”，农地依然归集体所有，还是公有。

第二，“流转向哪里”。很多学者和评论人士似乎认为胡锦涛的意思是土地承包经营权可以流向非农用途，从而认为此举可解决土地财政问题，避免地方政府乱征地，农民权益可以得到保障等等。我认为这种想法属一厢情愿。

看看胡锦涛的讲话，“允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。”

请读者注意，“允许农民以多种形式流转土地承包经营权”，这句话的后面并非“。”号，而是“，”号，后面联接的一句话是“发展适度规模经营”。

那么，胡锦涛的讲话意思很明显，允许农民流转土地承包经营权的目的是“发展适度规模经营”。此外，胡锦涛没有说要废除现行征地制度。

也就是说，胡锦涛并没有说土地承包经营权可直接流转到非农建设用途上。现行征地制度依然存在。农地用于非农建设，依然要通过征地制度，将集体所有权转为国有。如果是这样的话，现行土地制度的根本格局并没有改变。