过文俊
(原载于《学习与实践》2006年第4期)[align=center][/align]

摘要：由于正规金融之融资门槛高不可及，农村中小企业和农户不得不常常求助于民间金融。农村民间金融并非洪水猛兽，在强化风险管理机制的基础上，采取“疏堵结合”的方式引导民间金融规范发展，有助于改善农村金融生态环境。
关键词：农村民间金融，疏堵结合，和谐发展
Discussion on Function & Development of Rural Private Finance
Guo Wenjun
Abstract: The rural small-medium size enterprises and farmers had to finance from the private sector as a result of hard qualification of formal finance sector. The rural private finance isn’t cataclysm or beast. The development of rural private finance, which is by strengthening risk management and taking encourage or restriction policies, is good for improving rural finance environments.
Keywords: Rural private finance; Encourage or restriction policies; Harmony development

中国第一产业目前所创造的增加值约占GDP的1/7左右，这是以全社会1/2左右的劳动力创造的。当然，农村还有乡镇企业，且乡镇企业提供的GDP是农村为社会所创造的财富之2/3。2002年，中国有2000多万家乡镇企业，安排了1.3亿劳动力就业，它所创造的GDP占整个国家GDP的1/3弱。综合观察农业部门和乡镇企业的贡献，农村所创造的经济增加值约占中国GDP总量的近一半。然而，在中国所有金融机构的贷款余额中，部门和乡镇企业所占的份额只有1/10强。陈锡文（2004）认为，如果乡镇企业和农民能够得到更多的金融支持，农村经济的效率和贡献应该有很大的发展潜力。建设社会主义新农村，客观上要求深化农村金融体制改革，优化金融资源配置 。同时，我们也应理性评价农村民间金融并促进其规范发展，为乡镇企业和农民开辟更加宽广和更为便捷的融资渠道。

一、农村中小企业和农民融资难的现实状况
在中国，中小企业和普通居民向银行贷款普遍比较困难，而乡镇企业和农民获得银行贷款就更是难上加难。据陈锡文的估计，中国2.4亿个农民家庭大约只有15%左右从正规的金融机构获得过贷款，其他85%左右的农民要获得贷款基本上都是通过民间信贷来解决。另据中国社会科学院农村金融研究课题组的典型调查，在被调查的256人中，有贷款需求的164人，占调查总人数的64.66。农民的借贷主要用于生产和生活两个方面。尽管农村金融组织自金融体制改革以来的贷款服务供给有了显著的进步，但农民借款难的问题没有得到彻底解决。在上述有贷款需求的164人中，只有119人发生借贷，占有贷款需求人数的72.56%。其中，从国有商业银行得到贷款的只有4人，仅占贷款人的3.36%；从农村信用社得贷款的有12人，占10.08%；从农村民间金融机构贷款的人有103人，占86.55 。
改革开放以来，国有金融组织的急剧扩张使得国家在农村通过金融渠道大规模动员和转移资金成为可能。1978—1996年，被占用资金(净存款)从农业的角度看，累计41 543.9亿元，平均每年为2186.5亿元；从农村的角度看，累计16692.9亿元，年均878.6亿元。1978—1996年间，就农业方面而言，通过金融渠道被占用的资金，相当于国家财政总收入的40.9%（平均数）；就农村方面而言，被占用的资金相当于国家财政总收入的 16.4%(平均数) 。近年来正规金融机构从农村吸出的资金量越来越大（据保守估计每年流出的资金达6000亿元） ，仅以邮政储蓄为例，2002年存款余额7369亿元，其中乡镇及所辖农村占34％，也就是说邮政储蓄从农村分流出去的资金达2505亿元 。与此同时，农村和农民从正规金融机构得到的信贷支持却十分有限。如果说在乡镇企业的黄金发展期（上个世纪80年代中期至90年代初期）农村集体组织得到的贷款还比较可观的话，那么1990年代末期以来，农村金融服务“空洞化”现象则日益凸现：首先，四大国有商业银行大规模撤并其地县以下的基层机构，1999年之后的4年间撤并基层机构达31000家；其次，农村信用社为了自身脱困的需要，也选择了集中经营之路，大量撤并基层业务代办点，推行县联社一级法人管理制度；再次，农村合作基金会被取缔。也就是说，不仅大银行开始疏远农村和农民，而且本来比较贴近农村与农民的小型合作金融机构也逐渐收缩阵地。
中国的金融体系对农民提供的服务之所以如此少，与目前的金融管理体制和相关的法规也有很大的关系。在现行的金融管理体制下，几乎所有的金融机构贷款都必须设置相应的财产抵押，而按照现行的《担保法》，农民所拥有的耕地使用权不具备抵押效力，农民的住房不能办理房产证，也不能作为抵押品。而除了这两样值钱的东西，一般农户几乎没有能够被金融机构认可的贷款抵押财产。由于正规金融机构之融资门槛如此高不可及，在流动资金短缺的情况下，农民和农村中小企业就不得不求助于地下民间金融。据何广文的研究，我国农户从银行和信用社等正规金融机构借入资金仅为借款总额的13.94%，从私人或其他非金融机构借入资金高达借款总额的86.06%，大部分资金借贷是在农村内部解决的 。在浙、粤、苏、闽等经济发达地区的乡村中，因体制内金融制度供给退出或收缩，以及体制内金融与体制外(民营)经济组织不相适应等原因，出现了一定程度的“金融脱媒”（即农村经济增长过程中内源融资和民间金融资对正规金融的替代现象）：90%的乡村企业有民间借贷，且民间借贷一般占乡村企业资金总量的30—40%。以温州市苍南县为例，据2001年的抽样调查，苍南县金乡镇的金融机构贷款不到资金市场总量的1／3，炎亭镇的农村信用社贷款为300万元，而民间资金需求高达1.5亿元。

二、客观评价民间金融对农村经济发展的作用
对于农村民间金融，长期以来管理层偏重于对其风险防范与控制问题的研究，而对于其弥补现有金融供给之不足以及促进经济发展的作用，却没有引起足够的重视。直到目前，管理当局对农村民间信贷仍然是持基本否定态度，认为民间信贷潜在的金融风险太大，一些不规范的行为（如放贷人任意抬高利率、借贷人恶意逃债等）会严重扰乱社会金融秩序，对创办或通过重组设立民营银行等民间金融机构也几乎是“关闭大门”。不可否认，现实生活中农村民间金融确实存在着某些不规范现象和比较大的风险，但我们并不能因此而否定民间金融存在的必要性。笔者以为，正确认识农村民间金融的作用，首先应该廓清以下几个方面的认识：
第一，任何金融制度和金融机构本身都是风险与收益共存的矛盾统一体，不论是民间金融还是国有金融，都面临着市场风险、信用风险、经营风险、政治风险等多种风险因素。国人对民间金融的高风险之所以特别关注，根本原因在于民间金融制度供给的“体制外”特性。由于国有金融制度供给有国家信用在后面作支撑，一旦出现金融风险，国家能够通过经济的或非经济的手段进行化解和补救；而民间金融则是国家金融制度之体制外的衍生物，由于“出身”的不合法、缺少国家信用的强大保障、运作形式不甚规范、与基层民众利益的关联度较大等原因，民间金融哪怕是出现很小的风险，其引起的社会震动都可能被夸大。事实上，目前农村民间金融的总体规模不超过3000亿元，存在范围也有限，与国有银行业已存在的巨额不良资产相比，农村民间金融可能出现的风险远远没有达到引起整个社会动荡的地步，至多也只是在所在地出现局部的社会风波 。
第二，民间金融是民营经济在得不到体制内金融供给情况下的自发衍生物，它在农村具有某种存在的合理性。正规金融供给的缺位，使民间金融的存在和发展适应了农村经济结构变迁的客观要求。从实践上看，除了风险隐患比较大的地下钱庄、台会、标会等具有高利贷性质的金融形式外，其他民间金融形式的风险相对较小。我们不能因为一些非法金融形式产生于民间，就一概排斥和打击所有的民间金融。事实上，在体制内金融供给缺位时，如果一概地取缔各种民间金融形式，必然进一步扩大农村的资金供给缺口，抑制农村经济的发展。这又会进一步加速国有商业金融供给从农村撤出的步伐，从而加剧体制内金融供给与体制外经济产出之间的矛盾，使金融资源与经济资源的配置严重错位。
第三，某些民间金融风险的形成也与政府过度干预有关。20世纪90年代中期前后，一些地方的民间金融因风险问题而被清理整顿，但我们对这些民间金融活动的风险成因并未进行深入而客观的分析。以农村合作基金会为例，其风险产生的主要原因在于地方政府的过度干预——被异化为地方政府基层组织主导或控制的准金融机构。尽管当时地方政府可能是出于有效配置地方金融资源的目的，但从某种意义上说，地方政府介入农村基金会这种超经济行为可以看成是政府试图将农村合作基金会的产权关系模糊化。在缺乏产权约束的情况下，金融风险的增大自然就成为不可避免的结果。民间金融是伴随着市场经济的产生而产生的，如果我们仍沿用计划经济的模式对其进行行政干预和金融监管，必然产生体制摩擦和冲突。客观而言，前期我国农村民间金融风险的成因，在很大程度上归因于两种体制摩擦之深层矛盾的激化。
民间金融是否真的就是一块烫手的“热山芋”？究竟能否通过金融创新让巨额民间资本成为解决农户和农村中小企业生产经营资金贬乏的渠道之一？一些务实的经济学家（如茅于轼等）在深入农村进行大量调查研究后得出结论，管理当局应该为民间信贷广开渠道，或由民间资本接管、重组农村信用社，再注入资本重新开展业务，或由民间资本独立组建农村商业银行，使民间资本进入农村金融领域合法化。事实上，美国、日本等都曾通过使民间金融“合法化”的方式来规范民间金融，并取得了较好的成效。
在许多国家，正规金融组织对农户金融服务的覆盖面往往不足农户总数的20％，大量的农村金融服务需要农村非正规或民间金融来满足 。回顾我国的金融发展史，我们也可以发现，农村民间金融早就存在且有某些约定成俗的行业自律规则。近几年农村民间金融经过清理整顿虽然表面上有所萎缩，但种类繁多的民间金融仍顽强地开展地下经营，这说明它们在农村有着适宜成长的土壤。其实，农村民间金融并非洪水猛兽，我们可以探索通过规定合理的市场准入条件、准备金率、资本充足率、最低资本金、利率浮动区间等，形成完善的风险管理机制，在此基础上让民间金融浮出水面合规经营。同时，应修订或重新制订相应的法律法规，敞开民间资本兴办民营银行、合作银行、农村互助合作基金等多种形式民间金融机构的大门。惟其如此，才可顺应市场规律满足农民和农村中小企业多层次的融资需求。
在未来的社会主义市场经济体系中，国有经济将逐步从国计民生之外的非战略性经济领域中退出，这意味着民营经济在城市和农村的大多数行业将占据主要(而非主导)地位。与宏观经济布局的这种调整相适应，民间金融自然应该得到相应的发展。在进一步完善相关的金融法律与法规的前提下引导民间金融规范发展，可以最大限度发挥市场调节的作用，促进民间资本加速流动，让民间的经济资源和金融资源在市场的自组织系统中得以合理配置，有效解决金融发展与经济增长的矛盾（当然，我们并不否定在市场失灵时进行宏观经济调控的必要性）。

三、如何引导农村民间金融规范发展？
长期以来，主流的观点主张体制外的民间金融从属于体制内正规（国有）金融，并通过所谓的规范或归并等方式逐步取消民间金融。这种观点的理论假设是，体制内金融比民间金融配置资源的效率高。然而回顾我国的金融发展和改革史可以发现，单一的国有成分恰恰是造成体制内金融低效率的重要因素之一。因此，前述理论假设是不成立的，以此为由否定民间金融存在的合理性也是缺乏依据的。当然，民间金融的组织体系不如正规（国有）金融完善，政府对前者的监管难度比较大，但这也不能成为舍弃或和废除民间金融的理由。从完善社会主义市场经济体系的要求来说，我们不仅不应废除民间金融，相反还应遵循市场规律把它作为构建和谐金融生态环境的重要成分。如何兴利除弊推动民间金融规范发展？我们的政策主张是：
1、适当放宽民间金融管制
目前，中国农村的民间金融没有合法的地位，其权益自然得不到法律的保护，这既不利于民间金融资源的合理配置，其地下经营状态也更容易导致金融风险。从世界各国金融市场发展的轨迹来看，商业化金融同合作化金融的并存，是许多国家农村金融发展的共同特征。除中国大陆之外的其他东亚国家的乡村社会，也都在政府大力扶持和免税政策的保护下，全面建立了服务于小农经济的社区合作金融和保险体系。如果我们仅因为民间金融在过去的实践中出现了某些问题，或某些民间金融组织形式隐藏着黑色交易，就将所有的民间金融行为和组织形式一概否定，那么农村地区资金短缺的矛盾将会因正规金融供给不足而日益恶化，刺激高利贷以更为隐蔽的方式无序蔓延，严重影响农村地区金融市场的稳定和农村经济的和谐发展。因此，我们应该抛弃传统观念的强势逻辑，根据农村市场经济发展的客观需要，适当放开金融管制，让民间金融合法地浮出“水面”，允许民间资本依照一定的规则（门槛不宜太高）自由进入和退出某些风险易控的民间金融组织（如农村合作基金会），并在逐步完善金融风险防范机制的前提下，赋予民间金融与现有商业银行、农村信用社开展平等竞争的“国民待遇”。
2、加快利率市场化的改革
农村民间金融的合法化，意味着其必须纳入国家金融监管体系。而目前体制内金融制度实行低利率管制，这又与民间金融的灵活性是相矛盾的。要解决上述矛盾，就必须加快推进利率市场化的改革，允许农村民间金融组织的存贷款利率在国家规定的基准利率的一定区间内自由浮动。2002年起，我国开始在全国八个县的农村信用社进行利率市场化改革试点，2003年农村信用社利率试点范围进一步扩大。从实施的情况来看，存贷款利率的放开，使农村信用社的业务规模特别是存款规模增加较快，较大地提高了试点信用社的实力，有利于满足更多农民和乡村企业的贷款需求。现在的问题是，不仅农村信用社的发展需要推行利率市场化，民间金融的发展更要求利率市场化。利率市场化是民间金融合法化的制度条件之一，也是金融资源按市场规律有效配置的基本标志。
3、依法引导和规范民间金融经营行为
一般来说，农村民间金融的组织和经营制度不如正规金融机构那么严密，这既是体现其灵活性的优势，同时也是其粗放经营不易控制风险的劣势。从农村合作基金会过去十几年的经验来看,由于一直缺乏系统的金融法规和行之有效的监管措施,加上经营人员业务素质不高，法制意识和风险观念淡薄,在具体经营过程中常常出现无序高息吸收存款、违规高息发放贷款、审批程序粗放、担保和抵押制度不规范等现象,最终使大多数基金会的风险超出其自身的控制能力。
目前由于民间借贷基本处于地下状态，央行对其很难有效监管，完全放任自流，潜在的风险较大。但若对其硬性禁止，不仅不符合市场经济发展的规律，而且也不可能将其“斩草除根”（近些年反反复复的清理的结果仍然是“斩不断，理还乱”，特别是在正规金融出现银根紧缩时屡禁不止）。如何对待民间金融活动？我们认为应该允许农村合作基金会这类相对规范的民间金融组织形式继续存在，并放宽民间资本进入中小银行等金融机构的限制，充分利用市场机制疏通区域金融的“微循环”脉络，引导地下状态的民间信贷浮出水面。政府相关部门应本着“明确标准、放松管制、细化监管、鼓励竞争”的原则，制订符合中国国情的民间金融法律法规（如《民间融资法》、《民间金融机构管理条例》等）。学者型的央行官员王自力（2005）认为，对那些位处偏僻、档次较低，仅从事些许小额贷款业务的民间金融组织，则完全可以通过相应的民事法规来约束。王自力还特别指出，金融监管绝不仅仅是一个金融行政监管层面的事。实际上对于民间金融，最可行的监管方式是司法监管和自律监管 。
从当务之急来看，我们应尽快完善农村合作基金会的治理规范、风险管理制度、竞争规则以及监管办法，以便按照合乎国际惯例的治理机制复兴农村合作基金会。另外，制订小型区域性商业银行的市场准入和退出标准，让民间资本在农村合作基金会等民间合作性质的金融组织和完全商业化的小型金融机构之间自由选择。同时，采取更为严厉的措施打击带有黑社会性质的地下钱庄等非法组织以及恶意欺诈行为和恶意高利贷行为。通过这种“疏堵结合”的善治，一方面可充分发挥民间金融和正规金融“两个积极性”，通过市场的自组织功能，将民间的闲置资本合理配置到本地区经济效益好的项目上去；另一方面也可避免硬性用正规金融替代民间信贷而导致的融资效率降低。值得重视的是，作为放开民间资本进入银行领域的配套措施，应同步建立存款保险制度，以避免小型商业银行破产倒闭风险转嫁给中央银行和中央政府。
4、大力发展与民间资本和中小企业投、融资需求“门当户对”的低层次场外交易市场
我国中小企业不仅在间接融资渠道融资十分困难，而且也难以在直接融资渠道“登堂入室”，这更强化了农村或县域中小企业对民间金融的需求。为了有效缓解农村中小企业融资难的问题，并为富裕的民间资本拓宽投资渠道，有必要借鉴市场经济比较发达的国家或地区的经验，大力发展低层次的场外交易市场。从西方国家资本市场演进的历史来看，场外交易市场的出现先于集中的交易所市场，后者是证券交易发展到一定程度出现的高级资本市场形态。值得注意的是，虽然交易所市场在提高直接融资效率和促进虚拟经济发展方面有着场外交易市场不可比拟的强大功能，但后者不仅没有因前者的发展而失去其存在的价值，而且其绝对规模反而因前者的发展而扩大。包括我国在内的一些欠发达或发展中国家（地区），在构建其资本市场体系时往往片面地夸大集中交易所市场的功能，忽视甚至漠视场外交易市场的基础性作用。
台湾在交易所市场发展起来之后也曾一度打算取缔不便管理的场外交易市场，但由于一些融资主体（特别是中小企业）和投资主体（特别是看好高成长企业未来价值的民间投资者）对柜台交易的需求一直比较旺盛，强行关闭场外交易市场反而刺激了地下证券交易的泛滥，以盘商中介为主的不规范的股票交易吸引了大量的民间投资。20世纪80年代，台湾对其场外交易市场前30多年的实践进行了深刻的检讨，并大张旗鼓地推动场外交易市场的复兴。至于场外交易市场内部是否应该以及如何分层，则取决于所在国家或地区经济和金融发展的实际需要。就台湾场外交易市场的演进来看，当发现“柜台买卖中心”这样的高层次场外交易市场仍然不能适合某些民间资本和中小企业投、融资需要时，就顺势而为设立了“兴柜股票市场”这样的低层次场外交易市场。该项改革举措之所以成为近年来台湾资本市场最令人关注的金融创新之一，乃因为这一低层次的场外交易市场不仅与高层次的场外交易市场之间存在很强的互补性，而且也为包括交易所市场在内的多层次资本市场体系和谐发展奠定了基础。另外，发展低层次场外交易市场的制度安排，有助于克服高层次资本市场垄断引致的股市黑色内幕交易。借鉴台湾场外交易市场发展过程中正反两方面的经验，有助于我们纠正片面的认识，避免在多层次资本市场的建设上走弯路。
我们认为，完善的多层次资本市场体系，不仅包括交易所市场（主板）和创业板市场（二板），还包括低层次的场外交易市场或柜台市场（三板）。建立起上述3个层次相互补充、紧密联动、升降有序、分类监管的资本市场体系，有助于整个金融体系的和谐与稳定发展。就我国当前的经济与社会状况以及金融资源配置错位的矛盾来看，笔者（过文俊，2003）认为应优先发展与民间资本和中小企业投、融资需求“门当户对”的低层次场外交易市场 。周其仁（2001）针对股市丑闻曾经指出，“规范股市”的根本之道是消除我国金融体系在制度上的“供不应求”。资本市场越是处于“初级阶段”，证券交易越要分散于多个（层）市场，因为那样便于投资人比较鉴别，也便于各个（层）市场在竞争的压力下改善交易的信誉度 。近10年来，台湾股市的规范程度有所提高，与两个层次的场外交易市场对交易所市场的竞争压力不无关联。然而，大陆在探索多层次资本市场的过程中似乎具有明显的“集中交易市场情结”和“重高轻低”倾向，过分热衷于探索带有浓厚集中交易色彩的创业板市场 ，相关管理部门也往往比较注重集中交易市场的制度建设，缺乏对于低层次场外交易市场的深入探究。笔者认为，鉴于大陆的经济和金融发展水平比台湾还要低许多，尤其是我国的“二元经济”特征比较突出，农村或县域经济中的中小企业之直接融资渠道非常狭窄的事实，我们更应该加快发展类似于台湾“兴柜股票市场”这样的低层次的场外交易市场（三板市场），为完整的多层次资本市场体系构筑厚实的基础性交易平台 ，这也应该作为有序引导农村民间金融规范发展的配套改革措施之一。

参考文献：
陈锡文：《资源配置与中国农村发展》，《中国农村经济》2004年第1期。
马晓河 姜长云：《解决三农问题呼唤农村金融改革》，《中国经济时报》2003年7月3日。
中国社会科学院农村金融研究课题组：《农民金融需求及金融服务供给》，《中国农村经济》2000年第7期。
廖富洲：《解决“三农”问题必须深化农村金融改革》，《金融时报》2004年5月11日。
何文广：《从农村居民资金借贷行为看农村金融抑制与金融深化》，《中国农村经济》1999年第10期。
王自力：《民间金融发展的出路是什么》，《世界商业评论》ICXO.COM2005年7月29日。
过文俊：《场外交易市场的总体设计思路》，《经济管理》2003年第1期。
过文俊：《台湾发展场外交易市场的经验及其对大陆的启示》，《当代亚太》2005年第12期。